북핵 문제는 여전히 해결의 기미를 보이지 않고 있다. 특히 북한은 새 정부 출범 이후에도 미사일 시험 발사를 반복하고 있는 상황이다. 이에 따라 미국 등 국제사회의 대북제재는 앞으로도 한동안 지속될 것이기 때문에, 전면적인 남북관계 개선이나 교류 확대 역시 제한적으로만 가능할 것이다.
글 최용환 경기연구원 연구기획부장
새 정부의 출범과 남북관계 변화 전망
2016년 말부터 시작된 대통령 탄핵이라는 초유의 사건을 겪으면서 새로운 정부가 출범했다. 이렇게 출범한 한국의 새 정부는 과거 정부와의 차별성을 내세우고 있다. 특히 남북관계와 관련하여 새 정부 대북정책의 기조는 대화와 교류를 표방하고 있어, 많은 변화가 있을 것으로 보인다.
하지만, 모든 정책은 완전히 새로운 환경에서 시작하는 것이 아니다. 과거에도 북한은 한국의 정권교체 이후 일정기간 동안 새 정부의 정책을 시험하는 모습을 보였으며, 이번에도 이러한 북한의 태도는 크게 바뀌지 않은 듯하다. 물론 전쟁 중에도 대화는 필요한 것이기 때문에 남북 간 대화의 채널이 다시 열리고, 중장기적으로 관계 개선이 이루어질 가능성이 높아진 것은 사실이다. 그럼에도 불구하고 북핵 문제의 진전과 남북관계 개선의 병행은 여전히 어려운 과제인 것이 분명하다.
2016년 말부터 시작된 대통령 탄핵이라는 초유의 사건을 겪으면서 새로운 정부가 출범했다. 이렇게 출범한 한국의 새 정부는 과거 정부와의 차별성을 내세우고 있다. 특히 남북관계와 관련하여 새 정부 대북정책의 기조는 대화와 교류를 표방하고 있어, 많은 변화가 있을 것으로 보인다.
하지만, 모든 정책은 완전히 새로운 환경에서 시작하는 것이 아니다. 과거에도 북한은 한국의 정권교체 이후 일정기간 동안 새 정부의 정책을 시험하는 모습을 보였으며, 이번에도 이러한 북한의 태도는 크게 바뀌지 않은 듯하다. 물론 전쟁 중에도 대화는 필요한 것이기 때문에 남북 간 대화의 채널이 다시 열리고, 중장기적으로 관계 개선이 이루어질 가능성이 높아진 것은 사실이다. 그럼에도 불구하고 북핵 문제의 진전과 남북관계 개선의 병행은 여전히 어려운 과제인 것이 분명하다.
왜, 지자체인가?
지금까지 남북관계는 중앙정부의 배타적인 업무로 인식되어 왔다. 남북관계의 특성상 문제의 본질이 달라지지 않는다면 대북정책에 대한 중앙정부의 주도성은 앞으로도 지속될 수밖에 없는 것이 현실이다. 하지만 현재 한국 정부가 국제사회의 대북제재를 무시하고 남북 교류를 전면적으로 확대할 수 없는 딜레마에 빠져 있는 것도 사실이다. 그렇다면 남북관계 개선의 돌파구는 중앙정부가 아닌 다른 주체에서 찾을 수밖에 없다. 정부 출범 초기 민간단체들의 대북접촉을 허용하는 것은 이러한 현실의 반증이다.
민간단체의 대북교류는 그 자체로 의미를 가진다. 여러 주체가 참여하여 다양한 사업을 추진할 수 있기 때문이다. 하지만 남북교류가 인도지원을 넘어 개발협력이나 경제협력 등으로 확대되기 위해서는 아직 민간단체의 역량이 충분하지 않다는 사실에 주목할 필요가 있다. 그런 의미에서 본다면 지방자치단체(이하 지자체)를 남북교류의 새로운 주체로 활용하는 문제를 적극적으로 검토해 볼 필요가 있다. 널리 알려지지 않았으나, 상당수의 지자체들이 남북교류협력사업을 추진한 경험을 가지고 있으며, 일부 지자체들은 자체 기금을 가지고 있다. 또한 남북관계가 경색되던 시기에도 광역은 물론 기초 지자체들까지 남북교류 관련 조례를 제정하는 등 남북교류에 적극적인 모습을 보이고 있다.
사실 지자체는 민간에 비해 월등한 재정력과 사업기획 및 추진력을 가지고 있다. 예컨대 경기도와 같은 광역 지자체들은 사법이나 국방 등을 제외한 대부분의 사업을 추진할 수 있는 역량을 갖추고 있다. 또한 지자체는 중앙정부에 비해 정치적 변수로부터 자유로운 장점을 가지고 있다. 실제로 지자체 남북교류는 남북한 모두에서 사실상 민간교류의 성격을 가지고 있다.
지금까지 남북관계는 중앙정부의 배타적인 업무로 인식되어 왔다. 남북관계의 특성상 문제의 본질이 달라지지 않는다면 대북정책에 대한 중앙정부의 주도성은 앞으로도 지속될 수밖에 없는 것이 현실이다. 하지만 현재 한국 정부가 국제사회의 대북제재를 무시하고 남북 교류를 전면적으로 확대할 수 없는 딜레마에 빠져 있는 것도 사실이다. 그렇다면 남북관계 개선의 돌파구는 중앙정부가 아닌 다른 주체에서 찾을 수밖에 없다. 정부 출범 초기 민간단체들의 대북접촉을 허용하는 것은 이러한 현실의 반증이다.
민간단체의 대북교류는 그 자체로 의미를 가진다. 여러 주체가 참여하여 다양한 사업을 추진할 수 있기 때문이다. 하지만 남북교류가 인도지원을 넘어 개발협력이나 경제협력 등으로 확대되기 위해서는 아직 민간단체의 역량이 충분하지 않다는 사실에 주목할 필요가 있다. 그런 의미에서 본다면 지방자치단체(이하 지자체)를 남북교류의 새로운 주체로 활용하는 문제를 적극적으로 검토해 볼 필요가 있다. 널리 알려지지 않았으나, 상당수의 지자체들이 남북교류협력사업을 추진한 경험을 가지고 있으며, 일부 지자체들은 자체 기금을 가지고 있다. 또한 남북관계가 경색되던 시기에도 광역은 물론 기초 지자체들까지 남북교류 관련 조례를 제정하는 등 남북교류에 적극적인 모습을 보이고 있다.
사실 지자체는 민간에 비해 월등한 재정력과 사업기획 및 추진력을 가지고 있다. 예컨대 경기도와 같은 광역 지자체들은 사법이나 국방 등을 제외한 대부분의 사업을 추진할 수 있는 역량을 갖추고 있다. 또한 지자체는 중앙정부에 비해 정치적 변수로부터 자유로운 장점을 가지고 있다. 실제로 지자체 남북교류는 남북한 모두에서 사실상 민간교류의 성격을 가지고 있다.
지자체 남북교류의 현실과 과제
1999년 제주도의 감귤지원사업을 시작으로 경기도, 강원도를 비롯하여 전라남북도, 경상남도 등 지자체들은 다양한 남북교류협력사업을 추진해 왔다. 특히 경기도는 가장 대규모의 남북교류협력사업을 추진했으며, 가장 많은 남북교류협력기금을 조성하기도 했다. 또한 전국 지자체 가운데 유일하게 과단위의 남북교류 전담 조직을 가지고 있는 곳이기도 하다.
하지만 지자체 남북교류의 법적·제도적 위상은 여전히 불분명한 것이 현실이다. 예컨대 통일부는 지자체를 독자적인 대북지원 사업자로 인정하지 않고 있다. 그 결과 지자체들은 민간단체를 통해 사업을 대행시키거나, 별도의 법인을 설립하여 남북교류협력사업을 추진해 왔 다. 또한 남북교류에 대한 지자체들 간의 온도차 역시 존재한다. 남북교류에 적극적인 지자체가 있는 반면, 그 필요성을 느끼지 못하는 지자체들도 있다. 사업 내용에 있어서도 과거 지자체 남북교류는 인도지원과 농업협력사업 등의 범위를 크게 벗어나지 못하였다. 사업 대상 지역 역시 평양 등 북한 서남부 지역에 편중되는 한계를 보이기도 하였다.
1999년 제주도의 감귤지원사업을 시작으로 경기도, 강원도를 비롯하여 전라남북도, 경상남도 등 지자체들은 다양한 남북교류협력사업을 추진해 왔다. 특히 경기도는 가장 대규모의 남북교류협력사업을 추진했으며, 가장 많은 남북교류협력기금을 조성하기도 했다. 또한 전국 지자체 가운데 유일하게 과단위의 남북교류 전담 조직을 가지고 있는 곳이기도 하다.
하지만 지자체 남북교류의 법적·제도적 위상은 여전히 불분명한 것이 현실이다. 예컨대 통일부는 지자체를 독자적인 대북지원 사업자로 인정하지 않고 있다. 그 결과 지자체들은 민간단체를 통해 사업을 대행시키거나, 별도의 법인을 설립하여 남북교류협력사업을 추진해 왔 다. 또한 남북교류에 대한 지자체들 간의 온도차 역시 존재한다. 남북교류에 적극적인 지자체가 있는 반면, 그 필요성을 느끼지 못하는 지자체들도 있다. 사업 내용에 있어서도 과거 지자체 남북교류는 인도지원과 농업협력사업 등의 범위를 크게 벗어나지 못하였다. 사업 대상 지역 역시 평양 등 북한 서남부 지역에 편중되는 한계를 보이기도 하였다.
지자체를 남북교류의 새로운 주체로
19대에 이어 20대 국회에서도 지자체를 남북교류 활성화를 위한 법안들이 제출되는 등 최근에는 지자체 남북 교류에 대한 중앙정부의 인식도 변화의 조짐을 보이고 있다. 그럼에도 불구하고 남북교류 주체로서 지자체에 대한 중앙정부와 지자체 자체의 인식을 아직 충분하지 않은 것이 현실이다. 하지만 경기, 인천, 강원 등 남북관계 변화의 영향을 직접적으로 받는 지자체들을 중심으로 남북교류 돌파구 마련을 위한 움직임이 지속되고 있다. 특히 경기도의 경우 말라리아 등 초국경질병 공동 대처는 물론이고 임진강 등 남북공유하천에서의 수량 배분 등 남북협력이 불가피한 문제들을 안고 있는 지역이다. 따라서 새 정부가 공약으로 내세운 남북 접경지역 공동관리위원회가 구성된다면 접경 이슈의 직접 당사자인 경기도의 참여가 반드시 필요하다. 또한 그간의 경험과 지자체 장점을 살려 남북협력의 새로운 물꼬를 지자체가 열어 나갈 수 있을 것이다. 남북관계에 있어 지자체의 새로운 역할이 필요한 시점이다.
19대에 이어 20대 국회에서도 지자체를 남북교류 활성화를 위한 법안들이 제출되는 등 최근에는 지자체 남북 교류에 대한 중앙정부의 인식도 변화의 조짐을 보이고 있다. 그럼에도 불구하고 남북교류 주체로서 지자체에 대한 중앙정부와 지자체 자체의 인식을 아직 충분하지 않은 것이 현실이다. 하지만 경기, 인천, 강원 등 남북관계 변화의 영향을 직접적으로 받는 지자체들을 중심으로 남북교류 돌파구 마련을 위한 움직임이 지속되고 있다. 특히 경기도의 경우 말라리아 등 초국경질병 공동 대처는 물론이고 임진강 등 남북공유하천에서의 수량 배분 등 남북협력이 불가피한 문제들을 안고 있는 지역이다. 따라서 새 정부가 공약으로 내세운 남북 접경지역 공동관리위원회가 구성된다면 접경 이슈의 직접 당사자인 경기도의 참여가 반드시 필요하다. 또한 그간의 경험과 지자체 장점을 살려 남북협력의 새로운 물꼬를 지자체가 열어 나갈 수 있을 것이다. 남북관계에 있어 지자체의 새로운 역할이 필요한 시점이다.
